医保也就支付和监管两件事，但就这两件事咱们连个及格...

而网络安全支持与促进、网络运行安全、网络信息安全、监测预警与应急处置、法律责任等具体内容则专门规定于《网络安全法》当中。

笔者于本文中所说的结果责任意味着客观行为违反行为规范即予追责。[12]该解释采取了责任主义，并适用过失推定原则。

进入专题： 行政处罚 意志自由 责任条件 合法推定 结果责任 。在1949年后的中国，我国《行政处罚法》自身回避了这一问题，但在其他行政处罚的特别法规定上呈现出责任主义和结果责任两种做法。（司法院）大法官会议释字第275号, 1991年3月8日。责任主义还被德国联邦普通法院和德国联邦宪法法院明确视为宪法上的原则：对刑法上的不法行为的刑罚以及对其他不法行为的类似刑罚的制裁等一切刑罚均以存在责任为前提的原则，具有宪法的价值。无过错即不受处罚，处罚应与过错程度相均衡。

在采取责任主义的行政处罚中，主观过错不仅是处罚轻重的考虑因素，而且是决定作出处罚的重要因素之一。第49条的故意损毁公私财物。2018年，全国人大常委会正式启动了我国《行政处罚法》的修订工作。

[xxi] 参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第94 页。[xxvii] [美] 伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第70 页。该原则从法治国家的基本权利保障机能出发，强调维护法律安定性以及恪守诚实守信和信赖保护的现实需要，已经成为现代法治国家限制公权力的共识。[xxix]罚款是行政机关经常使用的行政处罚种类，随着我国《行政处罚法》的实施，特别是处罚种类日趋多样化，彻底解决所有多头处罚、多重处罚问题必须提上议事日程。

（三）一事不二罚原则的再审视 一事不二罚原则是行政处罚法立法过程中争议较大的处罚适用原则，为避免过大的不确定性，最终的法律文本对适用范围做了较大的限缩，直接规定为对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。[xxii]黑格尔进一步指出，不法是使法和它本质的定在即特殊意志直接地、偶然地相互一致这一现象变成了假象，即普遍意志与特殊意志相对立的局面，根据假象形式的不同，进而分为民事不法、诈欺和犯罪。

比如在武穴市鸿泰畜牧科技有限公司请求复议黄冈市生态环境局武穴市分局案（武复决字[2019]9 号）中，复议机关在说理部分认为申请人主观违法故意不明显，造成的损害后果及社会危害程度较轻，以行政处罚构成要件理论来评价，处罚结果明显不当。[xii]凡管理必处罚的陈旧观念必须褪去，切忌再将处罚万能论作为出台并实施处罚罚则的逻辑基础。可以看出，行政处罚复议案件量远超同期应诉案件量，公众对处罚决定不服，更倾向于选择复议维权。（三）违法行政处罚形式多样化 通过对2019年度北京、浙江、山东、重庆、湖北、贵州6 个省（直辖市）全部处罚复议纠错案件进行梳理，以被纠错原因进行类型化排序，可知六省（直辖市）复议纠错案件从高到低排列为：事实不清、证据不足。

在行政处罚责任轻重的认定上，主观过错程度也是基本考量因素。（2）在地方立法设定权限划分上，应当以地方人大立法为主，地方政府立法为辅。（四）处罚复议案件引发的修法重点 修法并非另起炉灶式地创造一个新制度，而是要在梳理并总结多年来实施累积的真问题基础上，以解决问题为本、回应时代需求为纲，朝着良法善治的目标努力。这也是我国《行政处罚法》有关规定权制度的基本内容，是对法律优位原则的落实。

鉴于我国《行政处罚法》本身规定比较原则，多个地方性法规出现了与处罚设定权制度不一致情形，主要表现为以下六种形式：（1）超越我国《行政处罚法》增设新种类的处罚，比如《北京市人口与计划生育条例》第36条增设了停止工资福利待遇、限制评优提职、限制农村福利等三类新型处罚。（二）行政处罚裁量权的有效规制 行政处罚本质上是一种裁量权，因为是否给予行政处罚，给予何种处罚以及处罚幅度等问题，必然需要由行政机关在个案中具体判断。

由于我国《行政处罚法》制定得较早，随着新法的陆续出台以及法律修订工作的推进，不少立法冲突问题亟需解决。所谓构成要件的观念源于中世纪意大利纠问程序中的corpus delicti概念，现在意义上的构成要件理论形成于20世纪。

[ii] 参见应松年：《规范行政处罚的基本法律》，载《政法论坛》1996年第2期。根据特别法优先规则，特别法应当优先适用。行政处罚设定权贯彻了法律保留原则和法律优先原则，这是行政法中最重要的基本原则，它在我国《行政处罚法》中被明确规定是我国立法实践上的第一次。所谓不法行为的认定，学理上主要存在两大阵营。[iv] 笔者在北大法宝上检索了部分省、自治区、直辖市现行有效的地方性法规，专门对其是否违反我国《行政处罚法》的行政处罚设定权制度进行梳理。在我国，违法是指被法律意图禁止或避免的行为，立法者采取违法处置与刑事处罚之二元惩治机制，从而形成行政不法与犯罪的区分。

随着政府管理方式的不断创新，新型行政行为不断出现。这无疑构成立法者必须回应的现实难题。

[x]行政处罚几乎贯穿于行政管理的全过程，在政府必须对风险进行快速干预和有效规制的现实需求之下，我国《行政处罚法》应当改变目前仅以惩罚为目的的功能预设，逐步将整个法律评价机制前移，增加风险预防的法律目标，并在立法技术上，实现从传统的以结果为本位的法律规范转为更能满足公众安全心理需求的预防性法律规范。凡涉及外部行政管理关系的法律法规规章，行政处罚依旧是行政违法责任体系中的基本支撑点。

笔者在此以行政处罚种类为例。这一条款立法宗旨的实现，实际上是建立在清晰化的概念界定以及极具包容性的处罚种类基础之上的。

近年来的我国行政复议数据显示，大量行政处罚争议进入行政复议程序，并得到实质性化解。故法律是一刀切，还是给规章制定者留出空间，需要进一步明确。比如我国《治安管理处罚法作》为治安管理领域的特别法，除非其没有规定的，否则治安管理处罚法具有优先适用的效力。因此，建议我国《行政处罚法》中增加行政处罚概念界定的条款，明确其作为损益性制裁行为的特殊性，为未来新型行政处罚行为纳入该法调整提供逻辑基础。

这也是此次修法的逻辑起点。随着中国特色行政法律体系的日臻完善，特别是部门行政法制的发展，我国《行政处罚法》对国务院部委和地方政府的处罚立法活动的规制作用凸显。

根据行政处罚复议案件（特别是其中的纠错案件）的情况来看，我国《行政处罚法》修改应当主要侧重于以下四个方面。可见，行政处罚以结果为导向的制裁性特质是成就其作为建构公法秩序基本依托的根本因素。

比如失信惩戒（又称黑名单制度）已经成为当前社会信用体系建设过程中的主要保障措施。笔者将于本部分以该法实施后的第二年（2016年）为起点，专门针对四年来处罚复议及应诉案件的数据进行多视角分析，以期从末端争议化解的视角发现引发处罚争议的症结所在，进而为探寻行政处罚制度供给的最优路径把脉问诊。

[xxx]必须提及的是，在对自然行为的个数进行判断时，对于持续性或者连续性行为应当加以准确识别。与此相适应，正如由学者所揭示的，行政处罚权本质上是一种裁量权，[xiii]此次修法应当充分考虑裁量空间的特殊性以解决实体和程序有效规制的基本目标。先取证后裁决是依法行政的基本要求，取证的过程就是处罚机关收集证据、固定证据以了解案件真相、查明违法事实的过程。[xx] 参见张明楷：《刑法原理》（第二版），商务印书馆2017年版，第74 页。

[viii]基于此，我国《行政处罚法》第1 条有关立法宗旨的规定，强调在解决好规范行政处罚的设定与实施行为基础上，保障行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序以及监督行政机关依法实施行政处罚，进而保护公民、法人或者其他组织合法权益。相反，部分地方的立法机关认为，既然地方性法规没有处罚种类的创设权，地方性法规设定的失信惩戒措施自然并非行政处罚。

（一）修法时代背景变化的回应 行政处罚权是国家为了实现其行政职能而创制的一种制裁性权力，具有维护社会秩序和社会安全以及保障公民合法权益的重要功能，鉴于其构成依法剥夺和限制公民、法人或其他组织权益的执法行为，因而必须由法律予以限制，以实现既有效实施管理职能，又不致侵犯公民、法人和其他组织合法权益的基本功能。我国《行政处罚法》规定，下位法只能在上位法设定的行政处罚的行为、种类和幅度内作出细化规定，这是对我国《行政处罚法》作为基本法，相应表现为上位法地位的明确释明，也是判断实践中作为处罚依据的法规范是否合法的直接依据。

市级公安机关作出的处罚决定被纠错270 件，占51%。我们不能期望立法者能够预见实践中的一切情况，也不能期望法律能够包罗万象、规定一切。

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